Mechanisms of Forming Public Broadcaster's Governing Board in Russia and Transcaucasian Countries
Абашина Екатерина Викторовна
соискатель кафедры истории и правового регулирования отечественных СМИ факультета журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова, goldarama@gmail.com
Ekaterina V. Abashina
PhD degree-seeking student at the Chair of History and Legal Regulation of Domestic Media, Faculty of Journalism, Lomonosov Moscow State University, goldarama@gmail.com
Аннотация
Автор рассматривает механизмы формирования Советов управления (как органов, выполняющих надзорную функцию) общественных вещателей России, Азербайджана, Армении и Грузии. Автор обращает внимание на следующие аспекты рассматриваемых механизмов: законодательную базу, структуру и состав Совета, требования к кандидатам в Совет, порядок и процедуру формирования Совета. Помимо характеристики и оценки существующих в России, Азербайджане, Армении и Грузии механизмов формирования Советов, автор сравнивает их между собой и сопоставляет с универсальной концепцией общественного вещания. Это позволит понять значение и предвидеть последствия заложенных в российском законодательстве решений относительно способа формирования Совета общественного телевидения.
Ключевые слова: управление общественным вещанием, Общественное телевидение России, Общественная телерадиокомпания Армении, Компания общественного телерадиовещания Азербайджана, Общественный вещатель Грузии.
Abstract
The author examines the mechanisms of forming Public Broadcasters’ Governing Boards (seen as supervisory bodies) in Russia, Azerbaijan, Armenia and Georgia. The author focuses on the following aspects of the mechanisms under consideration: the legal framework, the structure and composition of the Board, the required qualifications of Board candidates and the procedure for Board formation. Apart from assessing the mechanisms of Board formation that exist in Russia, Azerbaijan, Armenia and Georgia, the author gives their comparative analysis and benchmarks them with the general conception of public broadcasting (also known as public service broadcasting). This will enable one to understand the meaning and foresee the consequences of Russian legal provisions concerning the formation of the Board of Public Television.
Key words: governance of public broadcasting, Public Television of Russia, Public Broadcasting Company of Armenia, Public Broadcasting Company of Azerbaijan, Public Broadcaster of Georgia.
Осенью 2012 г. в России было учреждено АНО «Общественное телевидение России», претендующее занять место столь необходимого для развития гражданского общества института, как общественное телевидение. И теперь у многочисленных скептиков, сомневающихся в возможности создания разумной модели общественного вещания в России, появляется конкретный предмет для критики. Мировой опыт показывает, что в начале работы по созданию общественного телевидения критика неизбежна. Организация системы общественного вещания – это результат не одного дня и не одного политического или правового решения. Перед государством и обществом, которые приступают к созданию общественного телевидения, первоочередной является задача «подгонки» универсальной концепции общественного вещания к своим национальным условиям (социальным, экономическим, политическим), культурным традициям, общественным потребностям и интересам. Это длительный, поэтапный процесс, требующий чуткого отношения как к внутренней ситуации в стране и обществе, так и к мировому опыту. Чтобы на практике не исказить саму идею общественного вещания, важно не только ориентироваться на успешные примеры мирового опыта общественного вещания, но и не закрывать глаза на неудачи и ошибки других стран. Особенно важно это делать в начале построения системы общественного вещания, когда закладываются основные направления развития общественного телевидения, предопределяющие в будущем его успех.
Сущность общественного телевидения
История института общественного вещания насчитывает уже 90 лет. За это время общественное вещание было создано во многих странах и, будучи особым элементом их медиасистем, стало объектом государственного регулирования. Естественно, общественное вещание стало объектом научных и экспертных исследований, которые позволили охарактеризовать особенности этого общественного института, обобщить мировой опыт его работы, выявить проблемы и сформулировать универсальные стандарты общественного вещания1. О стандартах общественного вещания говорится в многочисленных документах Совета Европы2 и ЮНЕСКО3, в докладах и комментариях экспертов ОБСЕ4, а также международных профессиональных объединений и международных неправительственных организаций5. Авторы всех перечисленных публикаций и документов едины в том, что главная задача общественного вещания заключается в следующем: вести свою деятельность независимо от экономического и политического влияния, ориентируясь на интересы и потребности всего общества (как это сформулировано в Рекомендации ПАСЕ 1641 (2004) «Общественное вещание»). Принципами работы общественного вещания являются универсальность и разнообразие контента, редакционная независимость и беспристрастность, высокое качество программ, а также открытость и подотчетность обществу, институциональная автономность.
Отличительной структурнойчертой общественного вещателя является наличие органа надзора. Этот особый орган надзора (далее Совет) должен направлять работу медиакомпании в русло потребностей и интересов всего общества, универсальных принципов общественного вещания. Как правило, это делается в форме разработки общей стратегии вещания, внутренних кодексов, руководств, рекомендаций и профессиональных стандартов для работников общественного вещателя. При этом Совет должен служить защитой от какого-либо политического и экономического влияния или давления со стороны государственного аппарата, политических партий, общественных или коммерческих организаций. Эффективное выполнение этой функции Совета обеспечивает независимость и автономность общественного вещателя. Именно поэтому данный структурный элемент общественного вещания представляет интерес для научного анализа.
Мировая практика общественного вещания говорит о том, что надзорные функции могут быть возложены как на отдельный орган общественного вещателя (в этом случае оперативное управление осуществляет генеральный директор, его заместители и другие исполнительные службы компании), так и на единый орган управления и надзора. Таким образом, управление общественным вещателем может осуществляться либо двусоставным (орган надзора + исполнительный орган), либо односоставным органом (орган надзора и исполнительный орган в одном лице). На состав и качества Совета как органа, выполняющего функцию надзора, влияет и то, кто назначает его членов: обычно это либо независимый регулятор медиасектора, либо граждане, либо парламент, либо правительство (возможно также совместное участие указанных акторов в формировании Совета)6.
Объектом нашего анализа являются механизмы формирования Советов (как органов, выполняющих надзорную функцию) общественных вещателей России, Азербайджана, Армении и Грузии. Мы рассмотрим следующие аспекты данного механизма: законодательную базу, регулирующую работу общественного вещания, структуру и состав Совета, требования к кандидатам в Совет, порядок и процедуру формирования Совета. Изучив механизмы формирования Совета общественного вещания, созданные в России, Азербайджане, Армении и Грузии, мы сравним их между собой и сопоставим их с общей, универсальной концепцией общественного вещания7. Использование сравнительного метода поможет нам понять значение и предвидеть последствия заложенных в российском законодательстве решений относительно способа формирования Совета общественного телевидения.
Выбор стран Закавказья для сравнения обусловлен тем, что Россия, Азербайджан, Армения и Грузия имеют общее политическое (советское) прошлое, которое оказало влияние на политическую культуру, правовую систему и систему СМИ этих государств. Вследствие распада СССР в этих странах начала складываться дуалистическая система вещательных СМИ, непохожая на систему вещания развитых западных стран, которая также состоит из двух элементов - частного вещания и общественного вещания. Система вещания в странах Закавказья изначально состояла из государственного вещания, к которому прибавились частные вещательные СМИ8. И лишь в начале 2000 гг. страны Закавказья пришли к идее замены государственного вещания общественным9. В России это случилось еще позже – в 2012 г. Рассматривая механизмы формирования надзорных органов (Советов) общественных вещателей указанных стран, мы пойдем по пути хронологии и обратимся сначала к опыту Армении, потом Грузии, за которой последует Азербайджан. Механизм формирования Совета общественного телевидения России мы проанализируем уже с учетом опыта стран Закавказья.
Механизмы формирования Совета общественного вещания
Из четырех рассматриваемых стран первой общественное вещание создала Армения. В 2000 г. был принят закон Республики Армения (РА) «О телевидении и радио» − государственное телевещание прекратило свое существование в этой стране, уступив место общественному ТВ.
Общественная телерадиокомпания Армении (ОТРК) управляется односоставным органом правления (Советом), который выполняет следующие функции надзора: заслушивает отчеты исполнительных директоров, контролирует исполнение решений Совета, устанавливает общий объем вещания передач и утверждает сетку вещания, а также назначает исполнительных директоров.
Совет ОТРК Армении состоит из пяти членов. Их избрание и утверждение находится в ведении президента страны. Раньше члены Совета назначались лично президентом. Но это вызывало постоянную критику со стороны армянских и общеевропейских организаций и экспертов, поэтому в 2003 г. в закон были внесены поправки, которые ввели конкурсную систему отбора членов Совета. Но эти изменения не смогли полностью устранить критику, т.к. процесс проведения конкурса регламентируется лично президентом: при открытии вакансии в Совете на основании распоряжения президента формируется конкурсная комиссия. Она обычно состоит из пяти членов, среди которых всегда есть представители администрации президента Армении и представители СМИ Армении10. Комиссия собирает заявки на участие в конкурсе, выбирает победителей и представляет президенту письменное обоснование своего выбора, после рассмотрения которого глава государства своим указом назначает победителей конкурса новыми членами Совета. Состав конкурсной комиссии и правила проведения конкурса остаются на усмотрение президента.
В конкурсе может участвовать любой гражданин Армении, отвечающий указанным в законе требованиям к кандидатам в Совет. Члены Совета должны быть деятелями в области журналистики, юриспруденции, управления телерадиовещанием, науки, культуры и искусства; они должны быть авторитетными и квалифицированными специалистами, иметь высшее образование и владеть армянским языком. В состав Совета не допускаются члены руководящих органов партий, лица, не имеющие армянского гражданства, руководители телерадиокомпаний или лица, вступившие с ней в договорные отношения (ст. 29).
Созданная в Армении модель общественного вещания не предусматривает других возможностей участия общества в работе общественного ТВ, кроме получения общественными деятелями места в Совете. Установленные законом ограничения круга кандидатов минимальны и даже не исключают из него политического фактора (членам политических партий не возбраняется занимать место в Совете, за исключением их руководителей). Процедура открытого конкурса могла бы стать препятствием для прямого вмешательства президента в формирование Совета и устранить возможность политического влияния на данный орган. Но тот факт, что конкурсную комиссию формирует лично президент, оставил положение дел неизменным. Президент профессионального объединения журналистов «Ереванский пресс-клуб» Борис Навасардян на девятой южнокавказской медиаконференции ОБСЕ «От традиционных к
Русский
English